公共管理 Public Management
放管服改革下航油适航审定的实践与思考
马德超，柳 华，夏祖西
（中国民用航空局第二研究所，四川 成都 610207）
摘要：航空油料质量是保证航空安全的重要环节。近年来，民航局大力推进“放管服”改革，取得了明显成效。航油适航管理，“管”的重点在运输航空；“放”的重点是放松对新兴产业的监管，下放低风险事项的审批权限； “服”的重点是推进“互联网 + 监管”在航油适航管理领域的应用。
关键词：航油；质量；安全；适航审定；行政许可中图分类号：F276 文献标识码：A
航空油料质量是保证航空安全的重要环节。“航油适航审定”是为保障民用航空油料质量，于 2004 年设立的行政许可项目，由民航局负责实施。开展航油适航审定十多年来，通过民航局和航空油料相关企业的共同努力，我国的航油适航管理体系逐渐健全，航油从业人员做到了持证上岗，设施设备管理日趋规范，航油质量总体受控[1]。近年来，民航局大力推进“放管服”改革，成效显著。
1 民用航空油料适航管理概况
航空油料直接关系航空器飞行安全。航空油料生产、储存、运输、加注、检测过程中，任何环节的质量控制不当，都会对航空安全带来威胁。例如，2010 年 4 月 13 日，从印度尼西亚泗水朱安达机场飞往香港的国泰航空公司 CPA780 航班发生了双发停车事故。事故原因是机场机坪管网扩建后清洗不到位，管网内存在大量水分，水分造成过滤监控器吸水树脂脱落，堵塞了飞机供油管路 [2]。事故发生后，国际航空界高度关注航空油料的质量管理。国际民用航空组织（ICAO）于2012 年发布了《民用航空喷气燃油供应手册》。
我国对航油质量的管理采用行政许可的方式。2004 年 7 月 1 日 , 《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》设立“民用航空油料供应商适航批准、油料测试单位批准”，由民航总局负责实施。2005 年，民航总局颁布《民用航空油料适航管理规定》。
2006 年，民航适航审定部门开始对航油供应企业和检测单位开展航油适航评审。开展航油适航审定十多年来，民
航局扎实推进航油适航审定能力建设，形成了比较完备的航油适航审定体系，拥有了一支从事航油审定的专业队伍，积累了丰富的航油适航审定实践经验，发现并督促相关企业整改航油质量隐患
3000 多条，在我国民航高速发展的十余年里，没有因为航油质量引发严重事故，为民航安全做出了重要贡献。
放管服改革对航油适航审定的新要求
简政放权、放管结合、优化服务改革是一场刀刃向内的政府自身革命，是推动政府职能深刻转变、极大激发市场活力的战略举措 [3]。政府实施的一系列扎实有效的“放管服”改革，对转职能、提效能、激活力、稳就业、促创新、推发展发挥了关键性作用。通过“放管服”改革，加之出台一系列鼓励大众创业、万众创新的政策措施，极大激发了各类群体创业创新的热情，推动了新动能加快成长，创客经济、分享经济、平台经济、数字经济等新产业、新产品、新业态、新模式方兴未艾 [4]。
2018 年 6 月 28 日，李克强在全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上强调，未来五年，要以简政放权放出活力和动力，以创新监管管出公平和秩序，以优化服务服出便利和品质。对新兴产业实施包容审慎监管。对涉及安全质量方面的要严格按规定监
管。航空油料质量是保证航空安全的重要环节，应该严格按规定监管。在民用航空油料适航管理的具体实施方面，应在风险评估的基础上，贯彻落实“放管服”改革的有关要求。
航油适航审定的放管服改革实践
近年来，民航局为落实“放管服”改革要求，在通用航空油料管理、推进
“互联网 + 监管”、减少申请材料、规范行政许可审批、加强从业人员作风建设等方面采取了多项措施，取得了明显成效。
- 通用航空油料管理
通用航空业是以通用航空飞行活动为核心，涵盖通用航空器研发制造、市场运营、综合保障以及延伸服务等全产业链的战略性新兴产业体系 [5]。航空油料管理是确保通用航空业健康发展的重要前提。民航局本着“放管结合、以放为主”的原则，对通用航空油料的适航管理进行了放管服改革。“放”的重点是减少对通航企业的事前审批，充分发挥通航企业的航油管理主体责任，并对航油质量负责，做到诚信经营。“管”的重点是管油源、管源头，解决航空燃料供应短缺问题，保证市场上供应的航空燃料质量合格、符合适航要求。“服”的重点在于帮助通用航空企业解决实际困难，提供必要的技术支持、航油检测和现场指导，帮助通用航空企业提高航油管理水平 [6]。
加强对通用航空燃料的油源管理。针对航空汽油供不应求、质量存在隐患的情况，民航局通过适航审定，已批准
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了 3 家企业生产航空汽油，并通过证后监管的方式，对航空汽油质量进行持续监管。通过加强通用航空燃料的油源管理，解决了航空汽油的供应问题，消除了安全隐患，保证了市场航空汽油的质量，促进了通用航空安全发展。
取消对通用航空企业航空油料的事前审批。2018 年，发布了《民航局适航司关于改进通用航空适航审定政策的通知（第二批）》，取消对通用航空企业航空油料的事前审批。对从事非经营性通用航空活动的单位和个人暂不进行航空油料适航管理；对从事经营性通用航空活动单位的航空油料适航管理简化为备案制。
为通用航空企业航油质量管理提供必要服务。针对通用航空油料质量控制标准缺失的情况，制定发布了《民航局适航司关于发布改进通用航空适航审定政策实施细则的通知》，首次发布了《通用航空企业油料质量控制和操作程序》，指导通用航空企业的航油质量管理，并组织了多次政策宣贯、培训和现场指导，帮助通用航空企业提高航油管理水平。
- 推进“互联网+ 监管”
2017 年 7 月，航油航化适航审定系统正式上线运行，航油适航审定的申请、受理、审查和颁证环节全部实现网上办理。2019 年 1 月，通用航空油料备案信息系统正式上线运行，经营性通用航空企业可在网上完成注册、备案、查阅、打印备案回执等。上述系统的上线运行简化了审批流程，提高了审批效率，受到申请人的普遍好评。
- 减少申请材料
为落实国家减证便民的要求，把需要申请人提供的申请材料由五项减为三项。其中需要申请人提供的合法资质证明文件由四项以上减少为一项，只需提供工商营业执照复印件即可，其他如危险化学品经营许可证书、成品油批发经营许可证书、消防安全证明等均不再要求。
- 规范行政许可审批行为
组织编写了《航空油料适航审定手册》。手册以 CCAR-55 规章及其审定程序为依据，结合审定经验，细化了行
政许可实施的程序、标准和检查单，同时给出了具体实施案例。手册的编写，对指导和规范行政许可行为、积累航油适航审定经验、提升航油适航审定人员能力具有重要作用。
- 加强从业人员作风建设
2018 年组织开展了航油从业人员工作作风宣讲教育活动，宣教对象既包括相关企业的航空油料从业人员，也包括从事航油审定的工作人员。宣教活动结合航油适航管理中正反两方面的具体案例，引导从业人员树立正确的安全理念，使航油从业人员充分认识到培养良好工作作风的重要性和必要性，从业人员纪律作风意识和安全责任意识明显提高，达到了预期目的。
进一步做好航油适航审定放管服改革的建议
民航安全涉及公共利益。2018 年 9
月 30 日 , 习近平总书记在会见四川航空
“中国民航英雄机组”全体成员时强调，
“安全是民航业的生命线，任何时候任何环节都不能麻痹大意。民航主管部门和有关地方、企业要牢固树立以人民为中心的思想，正确处理安全与发展、安全与效益的关系，始终把安全作为头等大事来抓。要加大隐患排查和整治力度，完善风险防控体系，健全监管工作机制，加强队伍作风和能力建设，切实把安全责任落实到岗位、落实到人头，确保民航安全运行平稳可控 [7]。”习近平总书记关于民航安全工作的重要批示指示精神是当前和今后一个时期民航安全工作的重要指南和基本遵循 [8]。航空油料质量是保证航空安全的重要环节，适航审定部门应按照中央领导指示和民航局的要求认真做好监管工作，但在具体监管方式上，要贯彻国家放管服改革的要求。
- 加强监管，确保民航运输生产安全
“放”与“管”是一对矛盾；“管”与“服”又是一对矛盾。这两对矛盾中，
“管”都是矛盾的主要方面。“善管”，既是宽放的充分条件，又是优服的必要条件。“善管”是科学行政、依法行政、效能行政“三位一体”的监管。“善管”
既是对传统管理方式的扬弃，又是政府能力的转型升级 [9]。航油质量直接关系航空安全，特别是运输航空安全涉及公共利益，属于应该由政府监管的公共事务。因此，运用“善管”思维加强对运输航空航油质量的监管，势在必行。
- 调动企业积极性，发挥企业主体责任
监管部门要坚持“宣传、帮助、监督、检查”的原则，宣传航油适航管理规章、程序、标准，帮助建立航油适航管理体系，监督体系正常运行，检查发现航油质量控制的薄弱环节，调动企业安全管理的积极性。企业要充分发挥安全生产的主体责任，贯彻落实航油质量控制标准，认真开展隐患排查整改，确保航油质量，保障民航安全。
- 加强航油从业人员的培训和管理
航油质量管理人员的能力和素质是确保航油供应企业安全生产的重要因素，对保障航空安全具有重要作用。应督促相关企业，定期开展航油质量管理人员培训，培训内容应包括民航法规、国家标准、行业标准、专业知识、基本技能、工作程序和航油质量控制正反两方面的典型案例等，不断提高相关人员的能力和素质。
- 强化管理，规范行政许可审批行为
完善航油审定工作人员的培训、考核体系，加强人员资质管理。编写航油适航审定培训教材，强化培训计划管理，定期开展审定人员培训，做到审定工作人员持证上岗，不断提高航油适航审定人员的工作能力。加强《航空油料适航审定手册》的宣贯、培训和贯彻落实，对手册的执行情况进行监督检查。加强对手册的管理，建立手册执行的跟踪反馈机制，随着审定经验的积累，不断修订完善手册。把手册作为规范适航审定行为的重要抓手，持续推进行政许可的规范化。
- 持续开展航油从业人员作风建设
安全是民航业的生命线。要把航油从业人员作风建设作为提高航油适航管理水平的重要手段，持续开展作风建设。用从业人员身边的案例开展警示教育，用英雄机组等先进模范的优良作风引导
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良好工作作风的培养，增强纪律作风意识和安全责任意识，为民航安全生产筑牢思想基础。
- 推进简政放权，改进监管方式
- 对新兴产业监管坚持包容审慎原则
进入新时代，新产业和新业态不断涌现，如通用航空、无人机、飞行汽车等。对新产业和新业态使用油料的监管应坚持包容审慎的原则，适当的“等一等”“看一看”，为新业态提供更多发展空间。在行业发展初期，尽可能少监管或者不监管，将其前途更多地交给市场决定，等其形成规模后，再根据实际情况决定是否进行监管。
- 创新事中事后监管方式
减少对民用航空油料检测单位批准函持证人的现场检查，把能力验证作为对航油检测单位进行持续适航监管的重要技术手段，与现场评审构成互为补充的两种能力评价形式。能力验证的结果可以作为航油检测单位适航审查和证后监管的技术依据。
- 推行基于风险的航油适航监管方式
转变监管方式，推行基于风险的航油适航监管方式，局方重点关注高风险事项。在取得航油适航许可的企业，聘任相关企业人员作为委任代表，下放有关审批权限。对于获得行政许可后的变
更事宜，风险相对较小，可更多依靠委任代表审批，提高审批效率。
- 推进行政审批便利化，做好适航服
务工作
不断完善航油航化适航审定系统，进一步优化系统功能设置，推进系统优化升级。改进完善通用航空备案信息系统，为通用航空企业申请备案创造更多便利条件。充分利用互联网技术，推进
“互联网 + 监管”在航油适航管理领域的应用，不断提高审批效率。
- 加快规章程序修订，固化放管服改革成果
要加快航油适航管理规章程序修订，为民航新产业、新业态发展创造条件。提高规章、程序的修订频率，及时把“放管服”改革措施写入规范性文件，从制度上保障改革措施落地生效。
参考文献：
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具备必要的安全生产知识，熟悉安全规章制度和操作流程，掌握安全操作技能。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。四是须加强对周围环境的保护，对环境影响进行监测和监控，定期进行环境影响评估，采取有效措施，减少石油泄露和废弃物排放对环境的污染。
结束语
政府储备、企业社会义务储备和企业生产经营库存有机结合的储备体系，不仅可以降低国家财政负担，而且更能
适应石油安全带来了极大的风险和挑战。企业社会义务储备应当在约束和激励下发挥积极作用，加快储备体系的建立，以达到维护能源安全、应对突发事件的需要。
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